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从雾里看花到躬行探索——以供给侧结构性改革思维深化机关事务管理工作浅析
发布日期:2017-01-30      信息来源:台州市机关事务管理局      浏览次数:

党的十八大以来,我国经济社会发展呈现新的阶段性特征,尤其是“十三五”时期,我国经济处于转型再平衡的关键时期,中央基于新形势、新理念、新特点,做出“新常态”的重大战略判断。在这样的大背景下,“供给侧结构性改革”横空出世,成为中央高层讲话中的高频词。机关事务工作是政府工作的重要组成部分,是党政机关有序高效运转、正常履行职权职责的重要保障,从广义上讲同样存在着供给与需求的关系,既有政策制度的供给,又有具体后勤服务的供给,既有行政管理的需求,也有实体服务保障的需求。如何从供给端发力做好改革“加减法”,建立与社会主义市场经济体制相适应的机关事务管理体制和保障机制,用发展新理念破解发展新难题,加大创新驱动力度,做强做实服务保障,是当前发展机关事务工作的迫切需求。

一、台州市机关事务管理供给侧结构现状

台州市机关事务管理局作为台州市政府的供给机构,在资产管理、公共机构节能管理、预算安排执行、政府集中采购、项目规划建设、公务用车保障、安全保卫和膳食、会务、幼教、物业服务等方面的供给与政府部门维持正常运转、社会需求等方面形成了供需体系。近年来,该局通过开展“法治后勤、精诚服务”机关服务品牌建设,积极创新载体和方式方法,加快机关后勤社会化进程,在保洁、绿化、设施设备维修保养及后勤配套服务等工作中积极进行社会化探索和改革,将社会力量引进到供给体系之中,充分挖掘市场主体的专业优势,降低供给成本,提高保障效率,取得了较好效果。

(一)打造法治后勤,促进管理规范。

1.强化法治建设,不断推进管理水平。认真做好《浙江省机关事务管理办法》的宣贯和落实工作,调整设立资产管理处,加强国有资产管理,完善内控制度建设,规范物资物品采购。2.加强资产管理,有效配置公共资源。以“办公用房集中统一管理、闲置房产阳光招租、信息化管理系统建设”为三大抓手,出台《市级机关事业单位办公用房统一管理暂行办法》、《市本级机关事业单位房产出租管理办法》,实行房产“三统一”管理模式,建立房产档案,加强办公用房清理整改和调剂工作,开展公房竞拍出租,有效实现国有资产的保值增值。3.抓实创建工作,持续推进节能管理。健全公共机构节能管理体制和工作机制,加强节能宣传和能源统计监察,加大节能技改投入,积极开展示范单位创建,制定《公共机构合同能源管理暂行办法》,公共机构节能管理工作取得了明显成效。4.完善安防体系,打造“三防三网”。加大安防设施建设,强化联动机制建设,提升保卫队伍素质,全力打造物防“隔离网”、联防“安全网”、人防“控制网”,确保了行政中心的安全稳定。

(二)铸造精诚服务,提高保障能力。

1.快速建立公车保障体系。2013年、2016年市级机关公务用车一轮、二轮改革中,做到尽早谋划,精细运筹,制定保障方案,搭建服务平台,落实相关措施,力求实现无缝衔接和平稳过渡。2.严格规范基建项目操作。针对行政中心时间长、设备老化、能耗大、存在安全隐患等问题,下大功夫做好行政大楼石材幕墙除险加固、中空玻璃节能改造、门厅维修改造等工程建设;加强干部周转房、行政中心停车库等项目的统筹协调;制定《建设工程管理制度》、《统一维修改造管理规定》等管理办法,进一步规范基建项目管理。3.着力提升服务保障水平。改造食堂设备设施,增加菜肴花色品种,加强膳食保障,努力提高就餐满意度;规范会议审批流程和会议服务标准,经常组织会务礼仪、行为规范、服务常识等培训,实现零差错;以“提素质,保安全,创一级”为目标,加大园舍改造和教学设备投入,加强教师队伍和制度建设,开展特色教育及个性化服务,全面提升办园环境及保教质量;做好旧小区综合改造,建立完善的居家养老服务照料体系,努力打造“服务至深、满意至心”的物业服务新模式;4.加快推进服务社会化改革。对行政中心的绿化保洁、工程维保、网络智能等服务项目面向市场,通过公开招标,择优向资质较好的社会专业企业购买服务,积极探索“大物业”、“大食堂”的管理模式,实现从“做服务”到“管服务”的转变。

二、机关服务供给侧改革存在问题及原因分析

改革与发展是机关事务工作永恒的主题。随着形势的变化和多年的探索与实践,机关事务管理工作正在逐渐摆脱传统体制的桎梏,不断探索走向市场,走向社会化服务的新路子,新体制新机制正在逐步形成。随着改革的进一步深入,政府职能的转变和经费管理的逐步规范,对机关后勤管理服务保障工作的要求越来越高,以致后勤服务工作难度日益增大,一系列深层次的系统性结构性问题阻碍了机关事务工作的改革与创新发展。

(一)体制供给不够科学。

近年来,随着《机关事务管理条例》和《浙江省机关事务管理办法》的深入实施,以“集中统一管理”为核心的机关事务管理体制改革正逐步深化。虽然在推进机关事务管理体制改革上有较大的举措与成效,但从总体上讲,目前台州市机关事务管理体制的供给仍不适应改革与发展的需求,尤其在体系建设、机构设置、队伍素质等方面还存在诸多问题。

1.体系建设不平衡。从我市情况看,机关事务管理工作都相对独立,市本级和9个县(市、区)机关事务管理局只负责本级党政机关事务管理、服务、保障工作,没有形成上下隶属关系,工作的推进都是各自摸索开展。市、县(市、区)机关事务管理局在独立负责机关事务工作时缺乏统一的标准和规范,也缺少上级的指导和协调。由于没有深入开展部门间、层级间的交流与合作,使得机关事务管理缺乏整体性和系统性。《机关事务管理条例》颁布实施以后,市级与县(市、区)机关事务管理局逐渐形成指导与被指导的关系,但是原来形成的状况还是没有多少改变,市级与县(市、区)机关事务管理局依然习惯于独自管理,缺乏统筹规划,工作间开展不够顺畅,进而制约了各项管理、服务、保障工作和资源的统筹开发利用。

2.机构设置不平衡。从单位的性质来看,市局为行政机关,椒江、黄岩、路桥、临海局为参公管理事业单位,温岭、天台、仙居、三门局为全额拨款事业单位;从单位行政隶属关系来看,市局、椒江、路桥、临海、温岭、天台、仙居、三门局隶属政府直属机构,只有黄岩局隶属政府序列的其他机构;从内设机构来看,市局有9个处室,9个县(市、区)科室设置参差不齐,有多有少,从9个到4个不等,有的尽管挂了机关事务管理局的牌子,实质上只是个政府办内设的行政科(温岭市),下属单位设置从4个到0个不等,仅办公室、公共机构节能管理、财务科、房产基建管理科等几个职能科室的设立相对统一外,其它工作职能比较分散,机构设置比较随意,不利于上下工作的开展。从职能划分来看,全市机关事务管理系统的职能都比较单一,一些涉及全局性的机关事务工作仍然分散在多个部门管理,按照《机关事务管理条例》规定应由机关事务管理部门制定统一的实物定额和服务标准,但到目前为止,仍然由财政部门负责。

3.队伍素质不平衡。近年来机关事务管理系统虽然在引进和培养人才方面做了大量工作,但由于历史原因,职能屡次发生变化,造成干部职工队伍身份复杂、年龄老化、文化程度和技术水平较低,专业人才缺乏等问题仍然存在。从全市机关事务管理系统范围来看,干部职工队伍中有公务员、参公人员、工勤人员、全额事业、差额事业、自收自支、编外用工等等,人员身份复杂,管理难度较大。从而制约了机关事务管理职能的有效履行,导致管理质量不高,服务思想落后,服务意识不强等问题的产生,对提高服务保障工作水平和队伍战斗力产生了直接影响。

(二)管理供给不够合理。

机关事务管理工作作为机关的重要组成部分,机关的正常运转起着极其重要的、又无可替代的作用。但由于政策制度相对匮乏,管理模式较为传统,资源配置相对低下等因素的存在,在一定程度上制约了机关事务管理工作的创新发展。

1.政策制度相对匮乏。机关事务创新驱动发展,迫切需要政策制度供给跟上形势发展要求。从近年来的政策制度出台看,相关制度供给还不能很好地跟上形势发展需要,执行性、常规性、开创性的政策制度出台较少,特别是当前机关事务亟需的标准化建设较为滞后,标准制度在实践中尚有留白,不能完全满足机关事务改革发展需要,管理手段与方式方法更多地追随上位法规,没能基于工作实践有更高层次的创新完善,与相关部门的关系协调上,尚存管理边界不明晰的弊端,没有形成较为顺畅及时的协调解决机制。

2.管理模式较为传统。随着市场经济的不断发展完善和政务公开的推进,机关事务管理工作面临深刻变革和重要的发展机遇,管理职能正逐步由具体服务保障为主向管理监督为主转变,传统的管理模式已很难适应新形势和新任务的要求。近年来,机关事务管理系统审时度势,顺势而为,加大改革传统管理模式,明确了“集约化、社会化、标准化、信息化”渐进发展的目标,积极推进传统管理模式向现代管理模式战略转型,但是由于战略目标不够清晰、控制不够有力、政策制度不够健全等因素,在一定程度上仍然制约着机关事务管理模式的有效转型。

3.资源配置相对低下。当前各级党政机关服务保障与资源投入总量都较为庞大,但总体绩效却不够高,各类资源效能发挥比较低。比如在各类资源配置使用上,由于体制机制原因,财政预算与资产实物管理的相对脱节,“最后一公里”衔接不畅,预算硬约束效用部分失灵,资源配置使用相对低效。多年来,一直致力于推广机关集中办公,推进资源集中统一管理,但集中统一的范围和集中度都还比较低,集中统一管理的方法和手段还较为落后,大量资源占有使用还较为原始单一,没有形成资源利用整合优化的局面。

(三)服务供给不够有力。

近年来,我市机关后勤虽然进行了一些改革,但也只是形式上的改变,服务内容上并没有实质性的变化,机关后勤部门社会化、市场化的程度普遍较低,有的虽然实现了机关后勤社会化、市场化,但也仅限几项工作,没有全部实现市场化管理,社会化运作。

1.机关后勤服务社会化市场化认识不深。目前。由于有些部门主要领导重视不够和个人的认识不到位,只强调保障机关正常运转,不求改革有所作为,机关后勤社会化、市场化改革仍处于等待观望、停滞不前的状态,认为社会后勤服务机构保障能力和服务水平参差不齐,保证不了后勤服务质量,认为社会后勤服务机构追求利润最大化,不如自我服务保障经济效益好等等。这些对后勤服务社会化、市场化改革的误区存在,阻碍了机关后勤服务社会化、市场化向纵深发展。

2.机关后勤服务社会化市场化有待提升。虽然在保洁、绿化、设施设备维修保养及后勤配套服务等管理工作上面向市场开放,尝试社会化管理探索,通过公开招标的方式,利用社会上优秀的企业、公司提供相应的服务,但是速度仍然不够快,并没有完全社会化、市场化,涉及后勤业务面还不够广泛。例如:针对行政中心安保的后勤服务,保卫人员本可以从社会保安公司外聘,但出于对行政中心安全考虑,仍然实行自主招聘、自行培训和管理的模式,没有完全引入市场机制,所提供服务的质量还是有很大的提升空间。

3.机关后勤服务社会化市场化机制缺乏。机关后勤服务机制不够灵活,没有适应市场经济的发展,主要是分配、激励机制不到位,后勤人员的工作积极性没有被充分调动,社会化市场化极大的受到了限制,没有危机意识,缺少质量意识,造成服务质量和效率低下,社会认同感不强。一些县(市、区)由于体制原因和思想认识的偏差,机关后勤管理和服务职能分离的机制落实不到位,仍未打破封闭式自我服务的模式,有的内设机构和下属单位的职责不明,定位不准,或所赋职责与其机构设置、人员配置不相适应,在推进后勤服务社会化市场化中机制不顺、运行不畅。

三、对推进机关服务供给侧改革的思考与建议

机关事务供给侧改革,对于机关事务管理系统而言是个重大的课题。既要强调供给又要关注需求,既要突出创新驱动发展又需注重完善协调关系,既要发挥市场在资源配置中的决定性作用又要更好发挥政府职能,既着眼当前又立足长远。今年是台州市机关事务管理系统开展“法治后勤、精诚服务”机关服务品牌创建的第一年,拟通过若干年的努力,打造出一支拉得出、叫得响、过得硬的机关事务管理、服务、保障队伍,用机关服务品牌建设激发供给侧改革活力。

(一)补齐体制短板,加强机制供给。

科学规范、系统完善的机关事务管理体制机制,是机关事务管理部门有效履行职责,推进工作顺利开展的基本前提。要以贯彻落实《机关事务管理条例》和《浙江省机关事务管理办法》为契机,积极探索机关事务管理重要领域和关键环节方面的改革创新,进一步科学理顺职能、优化机构设置、强化资源整合,着力推进机关事务工作全面深化改革,加快形成有利于机关事务科学发展的体制机制。

1.科学理顺职能。进一步明确机关事务管理、服务、保障工作的性质、地位和作用,规范机关事务工作机构、职能设置,优化组织结构,充分发挥机关事务管理部门在机关事务工作政策制定、资源配置、管理实施、服务组织和绩效考核中的职能作用。管理职能主要包括资产集统一管理、公共机构节能管理、经费管理、基建管理和对机关服务质量的监督管理等工作;服务职能主要包括车辆服务、安保服务、会务服务、幼教服务、物业服务工作以及特别指定的服务等工作;保障职能主要包括领导保障、膳食保障和重要会议、重大活动后勤保障等工作。

2.优化机构设置。进一步优化内设机构,整合机关事务管理职责,建立全市机关事务管理系统上下基本对应的内设机构,解决市、县(市、区)机关事务管理局内设机构管理职能交叉、分散、错位和机构重叠设置问题。加强集中统一管理,优化资源配置和机构设置,降低行政成本,推行科学化、专业化、集约化管理和服务,提升管理与服务水平,统一政策标准,减少相互攀比,解决部门间苦乐不均问题。加强协调沟通,积极调整、规范管理职责,统筹配置机关资源,明确对县(市、区)机关事务工作的指导关系,改变过去只管本级、不成体系的状况。

3.加强队伍建设。要下大力加强队伍建设,加大教育培训考核力度,促进干部职工队伍知识更新不断提速,破解发展难题、推动实践创新的工作能力不断提升,要多措并举优化人才队伍结构,注重充实新生力量,积极引进岗位需要的人才,多方位提供平台让年轻同志得到练兵和实践锻炼的机会;要进一步加强工作交流,搭建交流平台,促进人才成长,关心支持务实、踏实的年轻干部职工的成长进步,形成鲜明的用人导向和工作氛围。

(二)补齐制度短板,加强管理供给。

通过制度建设和政策管理,约束需求过度扩张,形成由供给主导的供需平衡。按照集中统一管理要求,创新优化资产资源管理思路,健全管理制度、改进管理方式,创新管理手段,提升集约化、规范化、专业化保障水平。

1.完善工作制度。加强机关事务工作制度建设,建立科学、规范、完善的保障制度,用严格的制度加强和改善机关事务管理。进一步修订完善内部控制制度,建立健全综合管理制度、专业服务标准、绩效考评办法、内部规章制度等规章制度体系,明确岗位责任、质量标准、操作流程、办结时限、考核办法,用严格的制度、严格的管理来解决机关后勤资源配置不科学,政策规定和保障标准不统一等问题,使各项工作走上规范化、程序化、标准化轨道,实现按程序办事、依标准服务、用制度管理,为建立结构完整、内容全面、形式规范、层级分明的机关事务工作制度标准体系打下基础。

2.转变管理模式。加强对机关事务管理、服务、保障工作的探索研究,建立一套集中管理、统一安排、职责分明、运转高效的管理新模式,走出一条机关后勤集中统一管理的新路子。机关事务集中统一管理模式实质上就是对内强化调控和规划,着力构建监督约束机制,对外强化高效运转和保障,尽力提供优质满意服务。应该说,这种模式正好符合当今我国机关事务工作关于管理科学化、保障法制化、服务社会化的改革方向,是改革发展的正确方向。但是集中统一仅仅是开始,重要的还是如何规范工作流程,完善管理程序,明确工作责任,确保服务保障效果,最终建立结构合理、层次分明、内容完备、协调统一的机关事务管理体系,实现规范管理、有效保障和高效服务。

3.强化资源整合。着眼资源均衡配置,推进集约节约管理,推动机关后勤服务保障资源共享共用,提高管理的科学性、专业性、有效性。进一步打破“大而全”、“小而全”的格局,将机关事务管理职能集中到机关事务管理部门,实行统一规划、统一政策、统一标准,使机关事务管理部门成为政策制定者、管理实施者、服务组织者和资源配置者。近年来,我市在加强资产集中统一管理、推进公务用车改革等方面的具体实践就充分证明了集中统一管理对优化资源配置、降低行政成本的重要作用。

(三)补齐服务短板,加强保障供给。

加强对需求进行研究,规划和判断合理需求的水平,明确规范的项目和标准,供应合理的产品和服务,优化资源配置,全面提升服务保障能级,构建形成服务保障合力,打造高效的服务保障体系。

1.转换服务机制。进一步深化机关后勤体制改革,以市场为导向,按照建立现代企业制度的要求,推动机关后勤服务单位转换经营管理机制,完善内部管理,深化用人、用工、分配制度改革,提高参与市场竞争的能力和服务保障水平。进一步开放机关后勤服务市场,打破机关后勤自我保障、自我服务的传统格局,将传统的机关自办后勤服务模式逐步向社会购买服务转变,进一步建立开放的社会服务机制,积极引进社会资源为机关服务,满足机关后勤服务多元化需求,不断提高机关后勤服务质量和社会化水平。

2.推进服务改革。积极探索机关后勤服务社会化保障新模式,对餐饮,行政中心的水电供应、设备维保,文印工作等支持保障型的后勤服务,可以实行服务外包的模式,实行“管理在我,经营外包”的政策,为机关工作人员提供良好的工作环境和高效优质的服务;对基建维修、幼教服务、物业服务等能与社会接轨的经营服务型后勤服务项目,可以实行市场动作、产业化模式,实行“完全推出去”的政策,使其融入到整个市场中去,成为社会的一部分,完全按社会企业模式运作;对于公务接待,行政中心安全等涉及保密、安保、接待等后勤服务,则必须实行附属型模式,采取“全部收进来”的政策,由机关内部设置专门的机构提供服务。

3.探索服务创新。“观念一变天地宽,一层境界一重天”,观念变,则思维新,思维新,则改革成。当前,机关事务改革与发展面临着诸多新情况和新问题,要开创新局面,就必须牢固树立创新意识,更新思想观念,创新工作思路,牢固树立创亮服务品牌意识。建立科学规范的服务保障体系,推行目标管理考核责任制,大到基建工程、物资物品采购,小到膳食服务、绿化卫生等都细化量化,分解到部门和个人;推行后勤服务承诺制,对机关后勤餐饮服务、会务服务、幼教服务、物业服务等服务项目,从服务质量、服务时效、服务态度上向服务对象郑重作出承诺;加快机关后勤服务社会化市场化改革进程,完善政策法规体系,正确把握改革的发展方向,妥善安置现有聘用人员,合理安排经费支出,加强后勤队伍建设,加强对专业服务单位的监管和考核。

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