国有资产管理体制创新中必须处理好的几种关系

 

　　当前国有资产管理体制改革进入到了一个全新的关键时期。如何处理好各种关系将是国有资产管理改革面临的重大问题，也是必须解决的问题。正确处理好这些关系将关系到国有资产管理成败与否。

　　（一）合理界定中央和地方政府对国有资产的产权行使边界

　　在当前形势下，由中央政府统一享有国有资产的产权已不实际了。因为我国现在已是分级财政体制，每级政府都有用“自己”的财力形成的“自己”的资产。另外，在过去国有企业演进过程中，资产关系的复杂化、企业职能的地方化也使地方政府产生了产权方面的要求。所以地方政府享有相应的所有者权益应该是情理之中的。

　　但十六大确立的国有资产管理体制改革方案中并没有提出国有资产“分级所有”，因此，国有资产将不会也不可能全部划归地方所有，地方政府不可能彻底、完全的行使产权。所以，中央和地方政府之间必须确定产权行使边界。如何划分这一边界？其基本原则是，边界要定得适当而且要明确化。若边界太窄，则不可能激发地方政府的积极性，更不利于国有资产利用效率的提高。若边界含糊，那么权责不明、“多龙治水”等不良现象的重演就是不可避免的。

　　具体说，中央政府只需保留以下几项对国有资产的权利：（１）确定国有资本控制范围的权限。进一步收缩国有资本的控制范围，国有资本的退出是必然趋势，但从哪些领域退出、在哪些领域继续保持控制的决定权应该掌握在中央政府手中。（２）确定国有股转让、出售的规则和程序的权限。中央政府应制订统一的国有股转让、出售规则和程序。国有股转让出售应有利于国有资产利用效率的提高，采用公开的、竞争性的程序。（３）规定国有股转让出售收入的使用方法的权限。中央政府应统一规定国有股转让出售收入的使用办法，规定这些收入的使用方向和范围。（４）确定统一的资本预算格式和程序的权限。中央应制订统一的资本预算格式和程序并须经同级人大的严格审议和通过，地方政府依照执行。

　　（二）国有资产管理机构的正确定位

　　从十六大报告中可以看出，新的国有资产管理机构与以前的国有资产管理局有本质的不同。以前的国有资产管理局的主要职能是保证国有资产的保值增值、防止国有资产的流失，实际上只是一个“帐房先生”而已，而新的国有资产管理机构是“管资产与管人、管事相结合”、“履行出资者职责，享受所有者权益”，所以将会以“东家”，即国有企业股东的角色出现。所以，新的国有资产管理机构在企业中必须按照公司法规定行使国有股的股东股权，不可以随意干预企业的日常经营管理。

　　从理论上讲，全国人民将国有资产的所有权委托由全国人民代表大会行使，应该是人大对国有资产行使出资人权力，但是人大及其常设机构不可能直接和具体的管理国有资产，所以，新的国有资产管理机构代表人大来实行所有者权益和职责，对国有经济进行管理的治理：任免大型国有企业的主要经营者、考核和评价经营者的业绩以及国有企业效益、监督国有资产利用率和收益率、对国有资产进行重组和调整等等。但人大拥有最终所有者的权益，国有资产管理机构要向人大或人大授权的机构负责并报告情况。

　　新的国有资产管理机构是作为股东对经营性国有资产进行管理和治理的，所以它承担的职能应主要是所有者职能，是经济管理职能，而不应承担其他的社会职能。

　　（三）国有资产管理机构中党政关系的协调

　　如前所述，国有资产是全体人民共同所有的资产，其最终所有权是由人大来行使，而国有资产管理机构是行使国有资产所有权的代理人。那么，在这里需要重点探讨的一个问题是，国有资产管理机构与党的领导之间的关系。当国有企业逐步从国家独资变为多元所有者主体的社会公众公司、非国有股持有大部分公司股份时，企业董事长的产生方式就会发生变化，从过去的党管干部、党选干部变为股东大会选举制，国有股也只能根据所持有的股份选出代表自己利益的董事。实际上，新的国有资产管理机构与党的领导之间的关系可以分解为如下两种相互矛盾的关系：一是党管干部原则和市场经济中企业家职业化和形成职业经理人市场之间的关系；二是党的领导与市场经济中企业体制成本最低、决策灵活、利润最大化的关系。

　　党对国有企业的领导是必须要坚持的原则，而建立现代企业制度也是我们惟一的选择。那么，怎样处理好这些难题？以下的方法也许是有效的：（１）在职业企业家的选择、任用和考核中体现党管干部的原则。从全国党员中公开招聘选择企业经营者，并引入市场竞争机制，这样就能保证优秀的且具有经营管理才能的党员职业企业家脱颖而出。（２）在国有独资和控股企业中，党管干部的原则只需体现在企业董事长的选任上，并实行连带责任制。国有资产管理机构或中间层控股公司选派国有企业的董事长并负连带责任。总经理向董事长负责。这样就能保证国有资产管理机构和董事长在总经理等高管人员的选拔任命上尽职尽责，谨慎从事。不过，要对董事长和总经理的权责职能进行明确的界定，以使他们各尽其能、各司其职、各负其责，以免越权和越位。（３）建立统一、规范的职业经理人市场，使企业家和经理人市场化、职业化。

　　国有资产管理机构要建立全国范围内的职业经理人档案库；将对企业家和经理人的运用制度化，实行能力、业绩与报酬挂钩；引进市场竞争聘用机制，让企业内外的党员企业家和经理人竞争上岗。

 

国外国有资产几种典型的管理模式

　　这里所说的国有资产管理，主要是指对经营性国有资产的管理，亦包括存在于国有企业中的国有资产的管理。世界各国对经营性国有资产的管理模式因国情不同，存在着许多差异，大致说来，主要有以下几种典型的管理模式：

　　第一，以控股机构为中心的管理模式。其基本特点是，政府主管部门通过设置大型控股公司来实现对国有资产的管理。在大型控股公司之下一般还设有专业控股公司，具体管理和经营所属企业，这样就形成了一个控股公司体系。

　　意大利是实行这种管理模式的代表。其他西欧国家如奥地利、瑞典等，某些发展中国家如新加坡、赞比亚等也采取了这种管理模式。在这些国家，往往设置若干个大型综合控股公司，由一个政府主管部门专门负责管理这些综合控股公司。

　　第二，以财政部为核心的管理模式。其基本特点是，由财政部作为国有资产的所有者代表，对各行各业的国有企业进行统一管理和监督。德国是以财政部为核心的管理模式的代表，类似的还有英、法、美、日等国。

　　在德国国有资产管理体制中，财政部处于核心地位。财政部负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施，规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划，如销售、投资、财务、人事计划等、并以股东身份负责选聘联邦一级主要国有企业监事会成员，以及管理有关企业资金供给方面的事务。政府每年由财政部长主持召开一次联邦一级的国有企业管理部门会议，就国内经济状况、目标、存在的问题和财政政策进行总结报告，并就国有企业发展问题进行讨论。财政部主要通过监事会控制国有企业，虽然财政部不直接给企业下达指令，但通过对监事会成员的任免、控制资金的投入以及对企业财务进行检查，对企业发展施加的影响是巨大的。

　　德国国有企业的最高领导和决策者不是董事会，而是监事会。监事会的成员包括股东代表和职工工会代表，两方人数相等。股东代表由财政部长选定，但主要来自私人公司的董事或经理、银行家和经济专家，政府官员很少。监事会主席由财政部长推荐，副主席由员工代表担任。监事会中所有员工代表由企业协商推选，但需报财政部审核。监事会的主要职责是：负责组建公司的董事会；讨论和审校董事会的重大决策，如企业的设立和关闭、购买或出售，100万马克以上的投资决策，500万马克以上的贷款决定，高级管理人员的任免等；审核企业的中长期计划，包括销售计划、投资计划、财务计划、人事计划等；听取和讨论董事会的报告，审核公司的经营状况，包括经营活动的财务结果、销售状况、生产状况、各种经营方针和政策等。总之，公司活动的重大问题只有取得监事会的同意，董事会才能作出最终决定。

　　然而，德国的国有企业仍拥有相当大的经营自主权，无论是联邦政府还是州政府，其政策都是对其参股企业实施间接管理。企业的经营绩效主要是用市场指标来评价，而不是以实现政府政策目标所作出的贡献来评价。同时，政府也不绝对要求企业按照政府制定的目标组织经营，而是希望国有企业在与私营企业的市场竞争中求得生存与发展。

　　第三，以综合协调机构为中心的多部门管理模式。印度是这种管理模式的代表。 印度政府设置了一个具有咨询、服务和监督性质的国有资产管理职能机构公营企业局。这个局并不独立行使国家所有者职能，只是一个为政府各部门更好地行使所有者管理职能提供服务的综合协调机构。

　　从整体上看，政府对国有企业的管理主要是通过各主管部门实现的。主管部门通过下达计划指令对所属国有企业进行全面控制，负责任命企业董事长和总经理。议会、总审计长以及其他政府机构与企业之间的对话一般也是由主管部门安排。当国有企业经营中需要追加资金和涉及外汇交易时，财政部便出面参与管理。该部在国有企业董事会中的代表负责监督企业的财经纪律。政府其他部门也试图在国有企业经营决策中坚持本部门的利益，并宣称有权干预企业事务。如能源部和交通部在很多情况下为国有企业提供动力、燃料及其他生产所需物资，它们便需要在这些或那些事务上对企业提供咨询和建议。此外，计委也对企业投资项目进行监督，并定期收集企业经营信息。

　　但是，在印度的国有资产管理体制中，主要是由两个环节构成的：一是公营企业局，对各主管部门的工作提供咨询、服务并进行协调的同时，对所有国有企业的经营活动进行全面监督；二是国有企业的主管部门，具体负责所属国有企业的管理和运营。（权锡鉴，曹洪军）

从国外经验看中国国有资产管理体制改革

　　如何有效管理国有资产是一个世界性的问题。西方国家国有资产的经营和管理已有３００多年的历史。在这漫长的历程中，不同国家在国有资产的成因、国有资产在该国经济中所占比例和所起作用、国有资产管理模式及成效等许多方面呈现出形形色色的多样性。对这一历史进程中的事物和现象按照一定的方法进行梳理，将会对找寻中国国有资产管理体制改革的有效途径提供有益的启示。

　　从历史渊源来看 各国在市场前提下发展国有经济

　　尽管自然垄断和外部性为国有资产的产生和存在提供了最合理的解释，同样，出于国家安全等战略性考虑以及承担有风险的新兴领域的开发往往也是国有经济有所作为的基本理由，但各国国有经济的发展状况却大不相同。

　　在美国，人们始终怀有对政府的不信任，而且，不管是民主党还是共和党政府从来都反对把国有化作为控制经济的主要手段或实现既定目标的工具，在他们的意识形态中认为国有化会动摇资本主义统治的基础。因此，美国没有像有些国家那样出现过建立国有企业或国有化的高潮。

　　尽管从总体来说，美国的国有经济不算发达（联邦政府经营管理的企业８０多个，产值在美国经济中仅占１％），但在科学技术研究、基础设施和公用事业方面，国家却发挥着重要的作用。二次大战后美国政府在科学技术研究方面的财政拨款迅速增加，１９５４－１９７６年，国家用于科学技术研究的投资占全国科技研究费用的２／３，其中对尖端科学技术研究的投资占８０％－９０％。正是由于政府的巨额投资，使美国科学技术一直处于世界领先地位，并导致一些新兴产业部门崛起，对产业结构不断升级起到了巨大的推动作用。

　　与美国不同的是，欧洲一些国家则在政府有意识的主导下掀起过国有化的浪潮。

　　法国从２０世纪３０年代开始在近６０年的时间里进行过３次大规模的国有化运动。第一次是在１９３６－１９３７年人民阵线政府时期。当时，执政的社会党为了缓和公众与庞大的垄断组织之间的尖锐矛盾，对铁路和航空业实行国有化，建立了法国国营铁路公司，控制了两大飞机制造厂，并以股份有限公司的形式将许奈特军火厂、豪契吉斯军火厂和雷诺坦克厂等军工企业变成国有企业。政府还采取加强“监督”的办法，对法兰西银行进行改革。第二次世界大战后，为了迅速完成经济恢复和重建，在依靠美国经济援助的同时，更需要利用国家的力量集中解决所需要的资金和物资，遂开始第二次国有化运动。政府先后颁布了一系列法令，将雷诺汽车公司、法兰西电力公司、法兰西煤气公司、法兰西银行、里昂信贷银行、国民工商银行、巴黎国民贴现银行以及３０多家保险公司等收归国有，加强了对经济命脉的控制。第三次国有化运动始于２０世纪８０年代初，此前的石油危机使法国经济在经历了１５年较快增长后进入到一个缓慢发展期，滞胀、失业等问题导致社会矛盾日益尖锐。为此，政府试图通过“计划化”与“国有化”的结合来调整经济结构，缓和社会矛盾。经过这次主要涉及工业和金融领域的国有化，国有经济在国民经济中的比重大大提高。到１９９１年，法国的国有企业达２２６８家，产值占国内生产总值的１８％，投资额占全国总投资的２７．５％，在西方发达国家中国有化程度最高。

　　从二次世界大战结束到１９７９年撒切尔夫人执政开始大规模私有化之前，英国经历了两次大规模的国有化运动。１９４５年７月到１９５１年１０月，艾德礼任战后第一届内阁首相的工党政府掀起了第一次国有化高潮，英国议会通过了英格兰银行法等８个国有化法令，将银行、煤炭、航空、运输、电力、邮电以及钢铁等诸多部门与行业收归国有，政府完全控制了国家的经济命脉并左右着经济的发展。１９７４年２月至１９７９年５月，威尔逊和卡拉汉工党政府掀起了第二次国有化浪潮，国有经济成份进一步扩大，在国民经济中的地位和影响也进一步加强。到１９７９年，英国国有企业的营业额占英国国内生产总值的１１．５％，投资额占英国投资总额的２０％。虽然英国没有法国走得远，但作为市场经济与自由竞争理论的发源地，这一段历史足以让人们久久回味：究竟是什么影响着决策者们的选择。

　　意大利国有资产的形成和存在方式与众不同，如果对有关背景缺乏了解，往往会产生一些偏颇或错误的结论。意大利早期是通过政府控股公司接管因经营不善或受经济危机影响陷于困境的私有企业实现国有经济的存在形式，即国家参与制企业。国家参与制企业在意大利具有历史悠久、规模巨大、垄断程度高、涉及部门广、对经济和社会影响大等特点。意大利先后成立了多家政府控股公司以逐级参股的方式实现国家对经济的影响和控制。到八十年代中期，在全国１００个最大工业公司的增加值中，国家参与制企业占５０％，这在西方国家中是独一无二的。

　　考察一下新加坡国有经济的发展历程或许会让我们某些模式化的思维方式有所改变。新加坡在刚刚获得独立时，经济基础非常薄弱，国内市场狭小，私人资本少，投资能力极其有限，为了迅速发展经济积极参与国际竞争，政府做出的选择是集中全国的财力和人力直接创办了一批国有企业。只不过新加坡搞国有企业从一开始就没有排斥市场，恰恰相反，其指导思想认为国有企业完全可以被纳入市场经济的体系之中按照市场的规律运行，甚至在某种特殊情况下（比如在市场经济发展初期），国有企业能够更快地参与国际竞争和促进经济发展。正是在这种背景和这样的指导思想下，新加坡国有企业取得了迅速的发展并藉此实现了国家振兴，且以较强的竞争力及较好的经营效益成为世界经济中的一个亮点。１９８９年国立新加坡大学的３位经济学家曾对全新５００家最大企业（包括国有和私有）进行了调查，发现国有企业、外国跨国公司和本地私有企业的平均利润率分别２８．８％、７．３％和２％，国有企业的效益明显高于私有企业。这一“反常”现象能否为我们破解国有资产管理体制改革的难题提供一些线索呢？

　　从管理方式来看 国有未必国营权责务必分明

　　一、 行使出资人所有权代表方式

　　从政府是否直接作为国有资产的出资人行使所有权的角度来看，国外基本上存在着两种做法。

　　（１）国家设立专门主管部门行使出资者所有权。采用这种做法的国家最典型的是联邦德国和法国。在联邦德国，财政部代表国家对国有企业行使所有权。它不仅在批准国有企业成立及资金供给等重大决策上大权在握，更主要的是通过监事会掌握企业发展状况，并通过对监事会和董事会成员的聘任保证国有资产的安全和增值。而在法国，财政经济和预算部代表国家拥有国有资产，对国有企业管理拥有较大权力，包括制定和实施有关经济立法和宏观经济政策；任免董事长或决定董事长的人选提名；派代表参加董事会，参与公司发展政策的制定；与企业谈判签订计划合同；向国有企业派遣常驻代表和专门调查组；对国有企业的经营活动进行审计检查，实施监督等。总的来看，专门主管部门行使所有权的主要目标是：把握国有企业运作的进程，建立一个高效的董事会，协调政府各部门的政策，避免政府对董事会决策的过多干预，监督国有企业的实际经营状况。

　　（２）建立国家控股公司代行出资者所有权。意大利、新加坡等国家都是以国家控股公司的形式代行出资者所有权。意大利最为典型，其国家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司总部，中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司，底层是众多企业。新加坡则是通过政府控股公司和法定机构这一中间层割断了国家与企业间的直接联系。国家控股公司负责管理国家拥有的股份，代行国家所有权，是法人管理机构。其主要职责：一是充当隔离层和保护层，使企业免受不必要的政治干预，实现政企分开；二是对所有权进行专业化管理，如提供比政府专业部门更有效的战略指导和实行完善的财务纪律；三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间政策不一带来的矛盾；四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策，保护其利益不受侵害。

　　二、经营方式

　　采取何种经营方式在本质上反映了所有者对资产经营中复杂的委托代理关系的认识和理解，以及准备以多大的监督成本取得控制并享有相应的预期收益。虽然在现实当中资产经营的具体方式多种多样，但从性质上来看可分为资产性经营和资本性经营两类，其相应的具体实现形式为股权经营和债权经营。所谓股权经营，即所有者以企业股票形式持有资产，所有者成为企业股东，参与企业经营；而债权经营是所有者以企业债券形式持有资产，所有者成为企业债权人，不参与企业经营。不同的资产经营方式对应着不同的监督成本和期望收益，并决定着所有者不同的收入索取权和控制权。

　　股份制作为股权经营的一种最普遍形式，在大多数西方国家管理国有资产中被广泛采用。股份制既是一种产权安排，也是一种经营方式。国家以国有企业股东的身份通过持有企业股份行使国有资产所有权，并通过任免董事、董事长以及同企业签订计划合同等方式来掌握企业的发展方向和经营方针。总的来说，股份制实现了所有者与经营者的分离，是一种有效的经营方式。

　　但是，股份制并没有解决所有问题，尤其在处理国家与市场的关系面前往往显得无能为力。比如在法国，政府对国有企业一直采取比较集权的管理方式，从而导致企业经营缺乏活力、财务预算约束软化，经营效益低下，且国家目标与企业之间经常发生矛盾。因此，作为股份制经营基础上的一种补充形式，计划合同制经营方式应运而生。１９６９年，法国财政总监诺哈提出报告，建议国家与企业签订项目合同，从法律上明确双方的责任和义务，并提出了处理政府与国有企业关系的基本原则。到２０世纪９０年代，法国政府陆续与一半以上的大型国有企业签订了计划合同。计划合同一般涉及三方面的内容：一是充分体现政府政策目标的企业发展目标；二是企业的具体发展计划，包括发展战略、投资计划、财务计划、研究与发展、外贸平衡、就业计划、职工培训以及在支持中小企业发展等方面应承担的责任；三是企业同国家股东的财政关系，包括国家对企业应承担的财政义务和应提供的预算资金。

　　基于资产性经营理念，自然会衍生出沉重的责任和义务，而且监督成本很高，政府往往扮演出力不讨好的角色。在这个问题上，美国政府则表现得非常潇洒。从资本性经营的理念出发，美国政府对大部分经营性国有资产的管理采取了租赁制经营和系统承包制的经营方式。所谓国有资产的租赁制经营，是指在不改变国有资产所有权的前提下，实行所有权与经营权的分离。以国家授权单位为出租方，将国有企业有期限地交给承租方经营，承租方向出租方交付租金，并依照合同规定由企业自主经营。可以说，这种一直延续至今的租赁制经营方式较好地发挥了国有资产的使用效率，作为主要原因之一，恰恰在于２０世纪８０年代以来美国没有赶时髦掀起私有化浪潮（有趣的是，美国也没有赶过国有化的时髦）。

　　系统承包制是基于资本性经营理念的另一种经营方式。作为美国政府管理和经营混合制国有企业的一种主要方式，系统承包制是一种国家只需与主承包商签订承包合同并监督承包合同的履行而不需插手任何企业业务活动的经营方式。具体做法是：由政府作为产品（往往是公共产品）供给计划的招标人，按照择优原则，选择一家或数家投标公司（混合制国有企业）为主承包商。被选定为主承包商的混合制国有企业既是这些产品的生产者又是与该产品有关的经济系统的管理组织者，有权把自己得到的订货任务转包给其它分包商，各分包商作为下一级系统组织者可将部分任务进一步转包给次级分包商。如此层层转包或分包而形成的按系统工程原则组织、以某一产品或建设项目为中心的分工协作系统，是系统承包制的核心内容。采用系统承包制的经营管理方式，国家既能贯彻宏观经济政策，保证公共产品的供给，又可以保障混合制国有企业的经营自主权，调动其生产经营积极性。实践证明，系统承包制这一操作简便、容易控制及监督成本较低的债权经营方式在国家管理国有企业的实践中是行之有效的。

　　三、监督方式

　　国外在对国有资产管理经营状况的监督方面，尽管在形式上大都采用了政府主管部门监督、审计部门监督及议会监督等做法，但或许是源于不同的历史遗产，或许是出于对管理思想的不同理解，亦或是民族性格使然，各国在国有资产管理的监督上不乏特色。法国政府为了加强对国有企业的管理和监督，向企业派驻稽查特派员的做法在当时可谓独树一帜。稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权力，在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发言权。

　　新加坡政府设立的由国有大企业董事长组成、由高级公务员兼任董事长的专事监督和挑选ＣＥＯ的董事委员，往往是将目光更多地集中到那些亏损或经营不善的企业身上。但这决不意味着任何企业将有机可乘，事实上，在新加坡，除了政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查之外，所谓社会公共监督也是非常有效的。任何机构或个人，只须交纳很少费用，都可以在注册局调阅任何一家企业的资料，在这一点上，政府对国有企业的监督与社会对私有企业的监督是一样的。也就是说，与私人企业完全相同，实际上对国有企业进行更有效控制的是银行，而不是它的所有权拥有者－－政府和董事会。

　　韩国对国有企业的监督，在更大意义上是通过经营评价委员会每年的评估来实现的。根据评价结果，可向企业提出纠正事项，也可要求罢免有关人员。由于评估委员是来自各领域的专家，通过这样的评估就象是面对五堂会审，任何不能自圆其说的解释和掩盖终将无济于事。

　　德国的董事会和监事会双重体制在西方并不多见，董事会负责企业的日常经营与管理，但对企业重大问题所作的决策需得到监事会的批准。政府对企业的监督和控制主要是通过监事会来实现的。监事会的基本职权是监督和咨询，即监督企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营。具体监督内容因企业而异，并写入企业章程。为行使职权，监事会可随时要求企业领导汇报经营管理情况，调阅文件及帐册、找企业专家和审核员谈话、查阅审核员的审核报告等。不管是通过私法还是公法建立的国有企业，联邦政府都通过派驻监事会的代表来控制监事会。

　　瑞典政府更是另辟蹊径。在２０世纪８０年代初，瑞典做出规定，议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见，这一旨在完善对国有资产经营进行监督的做法，不无借鉴意义。其本质是通过提高透明度来实现国有资产的有效经营目标。

　　从改革过程来看 私有化改造和结构调整并举

　　世界各国虽然都在积极探索国有资产管理改革的途径和方法，但各国所选择的方向和改造重点却不尽相同。概括起来，大体有两种思路：一是着眼于改变所有制，私有化正是这一指导思想的产物；二是原则上不改变所有制，而是着眼于经营机制和经营方式的变革。

　　２０世纪７０年代，英国患了严重的“英国病”。国有企业效率低、效益差、缺乏竞争力每年要靠４０多亿英镑的财政补贴才能维持生存。其病因主要是：第一，政企不分，企业缺乏经营自主权。第二，没有竞争压力的垄断地位使国有企业缺乏创新、产品成本大、价格高、服务不好，消费者抱怨多。第三，英国的国有企业在管理和运行机制上都类似于政府机关，部门多、层次多、官僚主义严重。第四，英国政府和议会对国有企业限制过严，使其难以抓住各种发展机遇。

　　为医治“英国病”，１９７９年撒切尔政府开始了以股份制改造为手段的私有化运动，以期达到的目标是：第一，通过股份制改造，实现政企分开、所有权与经营权分离，切断政府对企业过多的干预和控制，让企业拥有充分的经营自主权（包括融资和投资权）。政府主要从事宏观调控和社会性管理方面的工作；第二，引入市场竞争机制，打破国有企业的垄断地位，使企业感到市场的压力，促其转换经营机制；第三，最大限度地吸引投资人，使股权分散，避免股权集中在少数人手中，防止少数人操纵和控制企业；第四，鼓励职工购买和持有国有企业的股份，使他们关心企业的经营，提高工作的积极性；第五，通过发行股票，使企业能获得足够资金偿还贷款，使资产负债率趋于合理。同时，政府停止对国企的补贴，减轻国家的财政负担；另外，还可以通过出售国家股权获得一大笔财政收入，改善政府的财政状况。毫无疑问，从总体上来说，英国的私有化改造是成功的，改革的目标基本实现，主要表现在：（１）经济持续稳定增长。英国经济从１９８３年初走出衰退开始，实现了二战后持续时间最长的稳定增长。（２）通胀率和失业率大幅下降。（３）企业劳动生产率提高，利润大幅度增加，竞争力加强。（４）公用事业企业的价格降低、服务改善。（５）职工收入增长，生活水平提高。然而，私有化并非没有成本，界定产权、用经济地位交换政治地位以及国家进行规制都要支出社会成本，而且，私有化的成本是规模递增的。因此，进行私有化的社会成本一定要低于国有经济的效率损失，一旦超过这一界限，人们甚至会重新选择国有化。另外，英国政府在私有化的过程中并不是完全没有顾忌，对一些关系国计民生或国家安全的企业，政府创造了“黄金股”（ＧｏｌｄｅｎＳｈａｒｅ）的概念保留了对企业的特定权力，以防在完全失去政府的控制下可能出现对国家和社会的不利影响。

　　意大利的经验说明：将企业目标与社会目标混合，往往是从良好的愿望出发而最终造成危害严重的结果。值得注意的是，意大利的改革并不是像英国那样进行私有化，而是采取了将企业推向市场为目的的调整。比如，１９９３年国家参与制企业的主管部门即国家参与部撤消，其职能划归直属总理府的不管部。这实际上是减少了国家对国家参与制企业的干预，扩大了企业的经营管理自主权。意大利在八十年代打破了延存多年的国有企业只能创造就业机会而不得解雇工人的规定。当然，在这一调整过程中，为偿还债务，政府出售了大量国家参与制企业的股份。通过市场化（不同于私有化）取向的改革与调整，意大利国有经济走出了困境并在国民经济中继续扮演着重要角色。

　　一般来说，大多数国家搞私有化是为了解决国有企业由于官僚主义和垄断而带来的效率低下、经营亏损等问题，而新加坡由于有一个廉洁高效的政府并坚持实行开放的经济政策，其国有企业直到二十世纪八十年代还不存在这些问题，甚至可以说，新加坡的国有经济部门在几乎所有方面都占有优势。然而，应该看到，有两个问题是新加坡国有企业在发展中所必须解决的，而这两个问题与其他国家的国有企业并没有太大差别。第一、政府不得不在国有企业上花费很大的精力，对其经营和管理实行监督，进行人事参与等。事实上，只要国家的收入与自己企业的管理有关，它就不得不更加关心国有企业，同时也要承担经营不善的风险。而且这样必然造成潜在的不平等竞争。这主要表现在两个方面：一是由于国家最初强制性地集中了大量资金投资于国民经济的重要部门，因此，国有企业在这些领域往往具有垄断地位，致使私有企业的发展空间和发展条件均比不上国有企业。同时，由于国有企业的董事长、董事或经理均由公务员担任，他们与政府上层有着天然联系，所以，至少在同等条件下国有企业比私有企业握有更多优越的资源或政府优势。二是政府为国有企业培养了大量人才，使国有企业的人才密度大大高于私有企业，这实际上也带来了不公平。因此，尽管在法律上和政策上新加坡的国有企业与私有企业是完全平等的，但是它们之间确实存在着事实上的不平等。因此，推行民营化从根本上解决所有权与经营权的分离，将有助于改变这种不平等状况。第二，市场经济的基础是自由企业制度，随着出口导向经济的发展，国有企业在进行结构调整（经营灵活性）和国际市场接轨等方面不如私有企业来得灵活。因此，即便在市场发育初期大力发展国有企业是必须的，但随着市场经济的完善和经济全球化的不断深入，国有企业本身所存在的弱点便越来越成为障碍。正是基于这两方面的原因，新加坡政府在国有企业经营状况相当不错的情况下就颇有远见地进行了私有化改造。

各国经验给我们的启示

　　一、改革一定要从本国的国情出发，不要指望有唯一正确的普遍适用的道路可走，任何操之过急或似是而非的做法终将招致失败。正像我国已成功地进行并在继续进行的经济体制改革一样，国有资产管理体制的改革也应该是循序渐进的。在这方面，俄罗斯已经给出了深刻教训。另外，中国经济发展的不平衡性决定了没有放之四海而皆准的模式，切忌一刀切、盲目刮风。即使确定了改革的方向，如能充分考虑到路径依赖的影响，亦将会大大降低失败的风险。

　　二、实现政企分开以及所有权与经营权分离，将国有企业真正彻底地推向市场，是国有资产管理体制改革的首要目标。毫无疑问，从理论上来说，民营化是实现这一目标的路径。但中国的现实告诉我们，且不说执政党的政治理念和执政基础有其内在要求，即使从民营经济的成长状况、民营资本的发展规模、企业家市场的成熟状态、社会保障的承受能力以及社会公众的普遍心态等多方面条件来看，大规模民营化尤其是将大型国有企业大规模民营化的时机远未成熟，因此需要寻找其他的解决途径。从管理的一般原理及国外的经验来看，有效的控制跨度要求合理的层次、结构和规模，这就决定着国有企业的数量不可能太多。因此，“抓大放小”无疑是正确的。问题是，国有中小企业可以通过民营化这一明确的“放小”道路实现目标，但还是没有解决国家要抓的大企业出路何在。实际上，２００３年３月国资委的成立表明，国家已经开始进行积极并富有成效的尝试，为构建国有资产管理的有效治理结构奠定了基础。但作为行使国有资产所有权的代表，国家应进一步通过立法（如国有企业法）的形式明确国资委的责任、权利和法律地位。为了能够真正割断政府与企业之间的直接联系，实现政企分开、所有权与经营权的分离，国资委应该更像是国家国有资产的总董事会，其绩效考核的主要依据是国有资产的经营效果。在这里，资产或资本的使用效率将成为一个核心命题。相应地，国资委将按照同样的原则管理它代表国家拥有的国有企业，只不过管理的内容除了国有资产的使用以外，还包括了国有资产的出售。国资委主要通过对国有企业董事会的任命来行使国家股东权益，而由国资委任命的国有企业董事会将按公司法具有独立的权力来决定本企业所有重大事宜，这样，考察任用国有企业董事及组建高质量的董事会将成为国资委最重要的工作之一。这就要求，国资委本身的运作模式也必须是相当市场化、商业化的，而且，其组成人员要有较高的专业化水平。从环境来讲，除了依法实施的管理和监督之外，任何其他机构和个人无权干涉企业的事务。

　　三、监督的有效性在于它的公开性。为了防止由于信息不对称可能导致的内部人控制问题，新加坡的做法值得借鉴。实际上，国有企业无论上市与否，其经营状况都应当公开。与此同时，媒体和中介机构的监督是重要且有效的方式，在这里，舆论和媒体就像企业状况的晴雨表，由于记者的无孔不入，任何违规的冒险都将付出很高的成本和代价。

　　四、在全国范围内加快培育和完善开放性的企业家市场。一般来说，企业家的能力和素质直接决定着企业经营状况的好坏。

　　五、国有企业应确立切实可行的利润目标，如要履行国家和社会的政策性职责，应得到按合理的评价体系计算的补偿。在国资委对国有企业的管理中，可采取招标的方式，把目标管理与计划合同制管理结合起来，实现对企业的硬约束。

　　另外，从新加坡的经验来看，政府质量是一个非常重要的因素。如果政府无能和腐败，不能创造良好的市场环境，什么性质的企业也不会得到健康的发展。也正因此，能否创造良好的市场环境，将是衡量政府质量一个最重要指标。

 

中外国有资产管理模式比较

　　深化国有资产管理体制改革，是十六大报告提出的经济体制改革的一项重要任务。我国部分地区很早就进行了这方面的探索，涌现了以深圳、上海和武汉为代表的三种改革模式。在国外，也有一批被经济学界广泛关注的国有资产管理的范例。

　　深圳模式　　深圳市自1994年后逐步构建了“国资委或国资办——国有资产经营公司——国有企业”三层次的国有资产管理运营模式。1996年，以三家市级国有资产经营公司的正式运作为标志，“三个层次”管理模式基本建立。其中，国有资产经营公司的构建和运作是核心环节。它由国资委授权，代表政府对相应国有资产直接行使资产收益、重大决策、选择经营者等投资者的权益，具体从事国有资产产权经营和资本运作，但没有任何行政管理职能，一般不直接从事生产经营活动。2001年，深圳对少数集团公司实行由市国资委直接授权经营，但只限于国有独资企业。

　　上海模式 　　上海1993年成立了国有资产管理委员会和国有资产管理办公室，标志着上海国资管理体制改革的实质性启动。上海通过国有资产授权经营，塑造国有资产运营主体的尝试，形成了一个“国资委（国资办）——资产运营机构（40家国资授权经营公司）——企业”的三级管理机构。其中，处于核心位置的授权经营公司不仅形成了保证政企分开的“隔离带”，有效促进了国有资产保值增值机制的形成，而且大大增强了国有资本对社会资本的调控能力。上海的国有资产管理运营的主要特点是打破了专业局的行业垄断，对于国有资产进行了跨行业的整合与重组。

　　武汉模式　　武汉国资经营管理实行的是“三层架构”，即在“国有资产管理委员会——国有资产营运机构——企业”下实现“三个职能”分开：政府作为全社会管理者的职能、政府对国有企业的行政管理职能和国有资产的运营职能分别与作为国有资产所有者的职能、国有资产的运作职能、企业的具体生产经营职能分开。1994年，成立国有资产管理委员会，并组建了武汉市国有资产经营公司，授权其持有市属24家股份制企业的国有股。1997年以来，撤销所有工业主管局，调整组建了武汉国有资产经营公司、市机电国有控股公司、市轻纺化国有控股公司等一批综合性、专业性的国有资产营运机构。

　　瑞典模式　　在瑞典，国有企业所有权由议会拥有，议会授权政府管理。1998年，瑞典政府在工业部内部设立了一个专门行使所有者职能的国有企业局。该局共有13名工作人员，包括7名对相应行业效益监督的高级投资经理。国有企业局对34家国有企业行使所有权，占全部国有企业总价值的85％，还有14家金融、房地产、博彩类国有企业由财政部行使所有权，另外12家国有企业分别由卫生部、文化部等行使所有权。国有企业局通过国有企业的董事会来实现对国有企业的管理，它要求国有企业必须按照上市公司的财务会计标准编制年度报告，该局请专业人士对其业绩进行分析评价。

　　韩国模式　　在韩国，财政经济部国库局持有国家在所有政府投资企业的股份，但是股东权利可以由财政经济部委托给某个行业部门（如商业、工业和能源部、建设和旅游部等）去行使。韩国政府通过法律来保护国家的战略利益。根据《证券和交易法》的一项授权法令，财政经济部有权指定任何从事“对国民经济有重要意义的产业”的公司为“公共性质的公司”，该法律限制代理投票，并允许公司章程将其他个体股东的表决权限制在3％。就经营者而言，赋予其较大的自主权，并引入严格的绩效评估的激励机制。同时，推行集中审计制，指定审计与检查委员会为唯一的授权审计机构。

新西兰模式　　在新西兰，国有企业有两个国家股东，即财政部和有关行业的部，国有股权利由这两个部门分割行使，由它们共同负责监督和控制国有企业的经营和成果。同时，新西兰对国有企业实行外聘型监督和评估。一个独立的机构——新西兰皇冠监测咨询机构（CCMAU），受财政部委托对新西兰的全部16个国有企业进行监督和业绩评估，并对财政部和相关行业部提出咨询意见。该机构与上述两个部门的每个部都订有合同，向这些部门提供有关国有企业问题的咨询。而国有企业的董事会与国家的关系由《国有企业法》作出规定，董事会有权任命国有企业的首席执行官和高层管理人员。