尽管成都市市级机关国有资产改革工作起步较晚，在2003年10月才正式启动，但在整体推进的速度、取得的成效方面效果明显，也产生了一定的社会影响，被称之为继“深圳模式”和“南宁模式”之后的“成都模式”。鉴于此，我司中央政府房地资产管理调研组于2004年4月21日至24日对四川省成都市市级机关国有资产管理工作进行了为期3天的考察，就该市在改革市级机关国有资产管理中的基本情况、改革思路和主要做法进行了基本的了解，对作为政府国有资产重要组成部分的房、地资产管理情况进行了重点交流，一些好的做法和有益的经验对做好中央国家机关国有资产管理工作有一定的启示作用和借鉴意义。

一、基本情况

成都市的政府资产管理改革工作始于2002年底，当时成都市机关事务管理局对我局落实国办发〔2001〕58号文件精神的情况进行了考察调研。2003年9月，成都市政府秘书长带队考察了深圳、长沙、南宁的政府资产管理情况。2003年12月，成都市委、市政府下发了《关于对市级机关国有资产实行统一管理的意见》（成委发〔2003〕44号），对改革和完善市级机关国有资产管理体制的目的和意义、管理范围、管理机关、实施时间、管理办法、工作步骤以及工作要求等重大原则性问题作出了明确规定，随后印发了《关于规范市级机关国有资产管理和福利发放工作的紧急通知》、《关于切实做好市级机关国有资产自查清理工作的通知》（事管字〔2003〕61号）、《成都市市级机关部门国有资产登记册》、《关于市级机关国有资产统一管理工作的实施细则》等一系列配套文件。标志着市级机关国有资产管理步入了由部门分散管理向集中统一管理转变的轨道。截至2004年4月21日我司调研组赴蓉考察，该市的政府资产管理改革工作已取得了显著成果。

在管理范围方面，包括了市级党的机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派、人民团体及其下属的事业单位和机关实体等占有、使用和在建的办公用房、设备技术用房、接待用房及其附属房产、各类性质的培训中心和以培训中心名义建设的宾馆、招待所以及待建土地、对外投资、财政投资和各单位自筹资金或贷款购建形成的资产。

在职责分工方面，由市国资委授权市政府机关事务管理局对市级机关国有资产实行统一管理，委托市教育局、市文化局、市卫生局、市广电局、市体育局和成都日报报业集团分别对本系统公益性的国有资产进行专项管理。市财政局对市机关事务管理局在经营性资产管理中形成的收益和公务员福利补贴进行管理。

在工作安排方面，分三个阶段完成清查、移交、变更工作。

第一阶段自2003年11月至12月31日，制定实施细则和工作方案，市级机关各部门完成本单位和下属事业单位、经济实体的资产自查清理工作，并填报《成都市市级机关部门国有资产清理登记册》。

第二阶段自2004年1月1日至4月30日，对各部门填报资产进行核实，制定分类处置方案，公布国有资产产权移交单位目录和项目目录，组建机关国有资产管理中心。

第三阶段自2004年5月1日至6月30日，基本完成产权变更工作，完善配套措施，实行集中统一管理。

二、主要做法

（一）加强组织领导。成立了由市政府主要领导任组长，计划、财政、国土、税务、规划、房管、审计、建设、人事和机关事务等部门“一把手”为成员的市级机关国有资产管理工作领导小组，对市级国有资产管理工作实行集体领导、统一部署、共同决策，具体工作由设在市机关事务管理局的办公室负责承办。

（二）严肃工作纪律。在成委发〔2003〕44号文件中明文规定了对各部门在资产自查清理中隐瞒不报、拒绝上交资产和上缴经营收入的，除暂缓拨付该部门经费预算和福利补贴的同时，对该部门主要领导和直接责任人一律作免职处理，即“不交资产，就交帽子”。

（三）严把资产移交关。由监察、审计部门对各部门填报的资产清理登记册进行专项审计，彻底清理，做到帐帐相符、帐实相符。自2004年2月16日至3月26日，成都市审计局组织了120余人组成的40个审计小组，在各部门的积极配合下，完成了市本级123个部门、下属436个单位（合计559个单位）自报资产的审计复核工作，总计房产建筑面积535.43万平方米，土地面积1030.31万平方米；出租房屋面积106.20万平方米，年租金收入1.50亿元；自管公有住宅7712套，建筑面积49.42万平方米；对外投资总额17.22亿元，2003年投资收益1315.62万元；存量土地1285.63万平方米等，首次摸清了市级机关政府资产的家底。

（四）统一福利补贴。在2003年12月成都市委、市政府印发成委发〔2003〕44号文件之前的10月份，成都市市级机关内部实行了“阳光福利”政策，停止各市级机关自行发放福利补贴，由市财政局进行归口统一管理。不停止福利发放的，对该部门“一把手”作免职处理。

市级机关公务员福利补贴由市财政局按职级从市级财政中支出，市级机关内设事业单位的福利补贴按照市财政局核定的额度标准执行。公务员福利标准：副省级：2700元/月，副市长：2300元/月，正局级：2000元/月，副局级1700元/月，正处级：1500元/月，副处级：1300元/月，科级及以下：1150元/月；事业单位福利标准：900元/月。

成都市市级机关共有公务员约9000人，年福利补贴支出在2～3亿元左右。

（五）归口收益管理。按照成都市市级机关国有资产管理体制改革的政策设计，市级机关国有资产由市机关事务管理局实行集中统一管理后，通过利用资产经营（包括投资、股份等）获得的经济收入，按照收支两条线管理，即先由市机关事务管理局代收后，再由其上交市财政局纳入市级财政预算管理，专项用于机关建设和发放职工福利。目前，因市级机关各部门的国有资产正处于清理、移交阶段，资产经营收入和公务员的福利支出的关系还不清楚。

（六）实现资源整合。现有的市级机关主要分布在成都市中心区域，大多数的房屋因建于上世纪五、六十年代或七十年代，存在设施落后，功能不全，维护费用高等诸多问题，同时也不利于改善城市交通状况。2003年初，成都市委、市政府针对当地经济、社会和城市建设飞速发展的现状，决定将城市行政中心向南迁移，计划在2006年完成。

在筹措行政中心南迁资金上，主要是通过将分散于市级机关各部门的资产集中变现和置换方式解决，不需要市级财政额外投入。

三、启示和建议

计划经济体制下形成的政府国有资产管理体制虽然也进行过这样或那样的形式上的“改革”，也在一定时期起过一定的作用，但这种头痛医头、脚痛医脚的改革方式并未触及到政府资产管理的根本——资产产权，所以，不论经过多少轮“改革”，所谓的政府的“国有资产”仍然是部门的“私有资产”，它就理所当然的要为部门谋利益，它就必然会造成“贫富不均”，各部门也就必然会想方设法尽可能多的占有它。成都市委、市政府在市级机关国有资产管理改革中，充分利用行政职权这把“快刀”，分别斩向多头管理、资产部门所有、福利待遇贫富不均“三堆乱麻”。但这种在形式上表现出来的大刀阔斧式的改革，实际上更注重从整体上对内部的管理体制和运行机制的整合、强化上。

首先，成都市在理清多头管理这堆“乱麻”中，吸收了深圳、长沙、南宁等地的一些有益经验，在尽可能维持相关管理部门基本职责不变的情况下，按照决策、执行、监督相互分离和相互制约原则，在职能上重新整合、划分市国资办、市机关事务管理局、市财政局和审计监察等部门的职责分工，建立以市国资办总负责、市机关事务管理局为主体、市财政局负责收益管理、审计监察负责监督检查的新的管理体制，在制度上作出新的界定，并用规范的工作程序规定了各自的行政行为，为实现市级机关国有资产集中统一管理提供了体制保障。

其次，成都市抓住市级机关国有资产改革中的主要矛盾——资产产权完整移交和统一福利政策，发挥地方政府，特别是省级以下地方政府充分行使行政职权的优势，作出了“不交资产，交帽子”、“不停止福利，交帽子”和限期完成资产清理、移交工作的规定，使市级机关各部门资产清理、移交工作在短短的4个月中解决了长期难以解决的“资产家底不清”、“办公用房标准不一”、“福利待遇苦乐不均”的问题，打破了资产部门所有的旧框框，堵住了造成同级机关公务员福利待遇苦乐不均的“黑洞”，为实现市级机关国有资产的集中统一管理提供了组织保障。

再次，成都市抓住具体工作中组织协调和实施细则等关键环节，成立由市政府主要领导任组长、各相关单位“一把手”为成员的领导小组，按照“纵向到底，横向到边”的原则，制定了市级机关国有资产清理移交、权属变更、集中管理三阶段工作方案，规定了各阶段的时限、内容、要求、目标和相应地处罚措施，明确了各相关部门的职责，为实现市级机关国有资产的集中统一管理提供了技术保障。

近几年，中央国家机关国有资产、特别是房地资产的管理工作，在各级领导的重视下取得了很大进展，基本完成了挂牌部门的办公用房产权移交工作，产权变更工作正在积极推进之中。但是，我们在相应地配套政策方面已明显滞后，在具体工作的推动上还缺乏整体的实施方案。目前的产权变更工作也仅仅局限于挂牌部门的办公用房，相较于成都市“纵向到底，横向到边”的做法，我们的工作缺乏彻底性，在组织保障上还缺乏有效的约束力。这些在地方上行之有效的办法，在中央国家机关就会水土不服，其原因是因各自的特点不同而在客观上的现实表现，也是我们力不能及的。

尽管在中央国家机关国有资产管理中还存在诸多困难，在有的方面还存在较大的阻力，但在具体工作中仍然要坚持落实国办发〔2001〕58号的决心不动摇，特别是在十六大和十六届三中全会提出深化国有资产管理体制要求后，我们应结合具体情况和存在的问题全面总结以往的工作，借鉴和吸收地方成功经验，重新调整步伐，进一步深化中央国家机关国有资产管理工作。

首先，强化中央国家机关国有资产集中统一管理的职能，建立分工负责的管理体制。中央国家机关国有资产按类型可划分为动产和不动产，按形态可划分为有形资产和无形资产，按性质可划分为经营性资产和非经营性资产等，不论以何种方式划分，其管理工作的主要内容均包含着对资产的实物管理、价值管理、使用管理、处置管理和收益管理等。尽管在现阶段管理职能的分工上，由我局对中央国家机关房地等资产进行归口宏观管理，发改委和财政部对购建房地资产进行管理（中央国家机关基本建设除外），国土部、建设部有时在政策方面作出一些规定，但在实际工作中，存在与财政部、发改委职能交叉的问题，沟通协调难度大，缺少有效的协调机制，而以往的文件对相互间的关系定位，也就是在国有资产管理工作中的职责未作出明确划分。

最近财政部起草的《中央行政单位国有资产管理条例》（征求意见稿）中，明确规定中央行政单位国有资产“是指中央行政单位占有使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。……包括流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其它作出”、“中央行政单位国有资产管理的内容包括：资产的配置，产权登记、界定、变动和纠纷调处，资产的使用、处置、评估、统计报告和监督等”，并规定财政部是中央行政单位国有资产的宏观管理部门。如果财政部的意见得到采纳，将极大的削弱我局的管理职能，也必将使中央国家机关国有资产管理工作面临“重新洗牌”。

现实工作中存在的职责不清、政出多门，深层次的原因在于未明确权威的管理部门和职责分工明确的工作程序，没有划分各相关部门间的事权范围。从这个意义上说，按照中央国家机关国有资产本身具有的、区别于一般国有资产的特性，以及专项管理和宏观管理相结合且又区别于宏观管理的特点，建立起以我局为管理主体、相关部门分类把关的中央国家机关国有资产管理体制。

其次，加强中央国家机关国有资产管理的研究工作，提出“纵向到底，横向到边”的工作方案。国办发〔2001〕58号文件只解决了中央国家机关本级部分行政资产（房地产）的管理问题，理论上是不彻底的，但中央国家机关国有资产管理的范围究竟要包含哪些内容，现阶段是难以确定的。只有通过深入调查、分析，才能准确掌握具体情况。成都市做法的借鉴意义在于：采取强有力的政策措施，制定周密的实施方案，相关部门紧密配合，彻底摸清资产底数。

对于中央国家机关国有资产管理工作来讲，一是要组织力量加强对国内地方政府国有资产管理的调研工作，借鉴有益经验，形成改革中央国家机关资产管理的工作思路；二是结合中央国家机关国有资产管理工作的实际，找出“纵向到底”的“底”和“横向到边”的“边”，制定整体工作方案。

再次，统一中央国家机关公务员福利标准。停止中央国家机关各部门自行发放福利补贴，改由国家财政统一标准、统一发放，变暗补为明补。

中央国家机关各部门间的福利待遇存在着严重的分配不公现象已是不争的实事。福利待遇高的一定是“强势部门”，福利待遇低的一定是“弱势部门”。因为“强势部门”占有较多的社会公共资源，其中就包含大量的“房地资源”，这些资源可以为本部门的干部职工“谋福利”，“弱势部门”因没有或占有量较少，自然无“福”可谋、无“利”可发了。据成都市的调查显示，20％的市级机关占有80％的国有资产，而80％的市级机关却只占有20％的国有资产，福利待遇高低相差数千元。所以，该市实行统一的福利政策后，三分之一的部门高兴，三分之一的部门满意，还有三分之一的部门不置可否。

中央国家机关各部门的福利情况比成都市改革前的情况好不了多少，在日常的工作中我们也能耳闻到一些情况，同职级的相差二、三千元是很正常的现象。但让这种现象的长期存在下去，将不利于公务员队伍的稳定和干部的正常交流使用，也不利于机关作风建设和提高工作效率，更不利于党风廉政建设。建议在研究中央国家机关国有资产管理体制改革时，在机构设置、职能配置和政策取向上应考虑统一中央国家机关公务员的福利标准。